האם קונפדרציה יכולה להיות מסגרת לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני? במקומות שונים בעולם – כמו בוסניה, צפון אירלנד, שוויצריה, קנדה והאיחוד האירופי – מודלים קונפדרטיביים סייעו ליישב סכסוכים עמוקים בין עמים ולהקים מסגרות שיתוף פעולה יציבות. מודלים אלה, בהם מדינות שומרות על ריבונותן אך מאצילות סמכויות למוסדות משותפים, מאפשרים ניהול משותף של אינטרסים אזוריים מבלי לוותר על זהויות לאומיות. במסגרת מילון שמ"ש, אורן יפתחאל מציג את המונח "קונפדרציה" ובוחן האם גם כאן זו עשויה להוות אלטרנטיבה מדינית שתהווה גשר בין שני העמים.

מהי קונפדרציה?

קונפדרציה היא משטר פוליטי שבמסגרתו מדינות עצמאיות מתחברות באופן וולונטרי ומאצילות סמכויות ריבוניות לגוף שלטוני עליון המנהל את הטריטוריה המשותפת בנושאים מוסכמים. סמכויות המועברות לגוף הקונפדרלי בדרך כלל כוללות נושאים כגון הגנה, סחר בין־לאומי, מטבע, הגירה, זכויות אדם ואיכות סביבה. במסגרת קונפדרטיבית (הנקראת לעיתים ״איחוד״) שומרות המדינות על עצמאותן ועל יכולתן לצאת מההסדרים המשותפים.

לפי הוגים שונים קיימים מספר תנאים להצלחת המבנה הקונפדרטיבי במיתון ואף בפתרון סכסוכים אתניים, במיוחד במרחבים גאוגרפים ואתניים בהם חלוקה למדינות מופרדות לחלוטין אינה אפשרית או רצויה. דוגמה לכך היא כאשר קיים עירוב גאוגרפי בין הקהילות, כמו בצפון אירלנד, בקנדה או במקדוניה, או כאשר יש ללאומים השונים היסטוריה של שייכות לטריטוריה הנתונה, ובכלל זה תקופות של שיתוף פעולה כמו בבוסניה.

ההיגיון המרכזי של קונפדרציה כמבנה ליישוב סכסוכים אתניים הוא ביזור ושיתוף של הכוח הפוליטי (devolution and power-sharing) תוך שמירה על זהות הקהילות המרכיבות את המערכת המשותפת. מחקרים רבים הראו שסכסוכים אתניים עיקשים בעידן הנוכחי כרוכים בקיומו של כוח שלטוני ריכוזי, דכאני וחד-לאומי המקיים שלטון של עליונות אתנית/לאומית/דתית. לאורך זמן, ככל שהכוח ריכוזי ומפלה יותר, כך מחריפים הסכסוכים, וכך השלטון הסמכותני הופך לחסר יציבות.

בניגוד לכך, קיימים שלושה מודלים עיקריים של משטרים מבוזרים המבקשים לייצב את המשטר על ידי הכרה, ביזור כוח ואיזון בין זהויות אתניות לבין ישות שלטונית משוטפת אחת. המודל הראשון הוא דמוקרטיה הסדרית – מעין פדרציה על בסיס אתני-תרבותי לא טריטוריאלי; המודל השני הוא פדרציה טריטוריאלית – ממשל מבוזר על בסיס טריטוריאלי שלעיתים חופף חלקית את הממד האתני; והמודל השלישי, קונפדרציה – מדינות המאצילות סמכויות לשלטון משותף חלקי. מודלים אלה הם נוסחאות שונות של ביזור ושיתוף של המבנה השלטוני, הפועלות כתשתית משטרית אפקטיבית ליישוב סכסוכים ברחבי העולם.

בין ביזור סמכויות לריבונות משותפת

קונפדרציות עלולות להיקלע לאי־יציבות או קיפאון שלטוני עקב אינטרסים סותרים של הקהילות החברות. לפי הידע הקיים, קונפדרציה מוצלחת כוללת חלוקת כוח יחסית, שוויון מהותי בזכויות הקהילות, החלטות משמעותיות הדורשות קונצנזוס או רוב מיוחס, הדרגתיות, פיתוח זהות־על משותפת והקפדה על שמירת הריבונות המהותית של המדינות החברות. קונפדרציה מוצלחת גם פועלת בדרך כלל באמצעות ממשל מרכזי ״רזה״, המסתמך על שיתוף פעולה רצוני של המדינות החברות כדי למנוע התפרקות והצתה של סכסוכים חדשים. דוגמאות היסטוריות כוללות את הקונפדרציה השוויצרית, האיחוד בין שבדיה לנורבגיה במאה ה-19, איחוד אנגליה-סקוטלנד, בוסניה-הרצגובינה, בלגיה ואמירויות המפרץ.

למרות דמיון הנובע מביזור הכוח השלטוני ומאסטרטגיה של ״ביחד ולחוד״, קונפדרציה שונה ממדינה פדרלית, שבה השלטון המרכזי הוא הריבון העליון היחיד ואין מעליו גוף נוסף. למדינות (states, provinces) במדינה הפדרלית אין זכות לפרוש או להטיל וטו על החלטות פדרליות חוקיות. עם זאת, במציאות הפוליטית קיים מנעד דינמי בין פדרציה לקונפדרציה לאור הנסיבות. למשל, שוויצריה וקנדה, שקמו כקונפדרציות, מתפקדות היום כפדרציות עם שלטון מרכזי חזק יחסית לצד אוטונומיה משמעותית לפרובינציות.

ברוב המדיניות הדמוקרטיות הרב אתניות ניכרת מגמה של ביזור הכוח השלטוני לפרובינציות עם אוטונומיה הולכת וגדלה, כמו למשל בספרד, שבה לחלק מהפרובינציות זכות למדיניות חוץ. גם בלגיה, שקיימת בה חוקה פדרלית, מתפקדת כקונפדרציה עם עצמאות כמעט מלאה לפרובינציות השונות. בריטניה הגדולה, שקמה כאיחוד קונפדרטיבי בין סקוטלנד לאנגליה, הפכה במרוצת השנים למדינה ריכוזית, ולאחרונה שוב ביזרה את סמכויות השלטון תוך הענקת אוטונומיה משמעותית לסקוטלנד, לוויילס ולצפון אירלנד, ובכלל זה פרלמנטים ומערכות חוק נפרדות בתחומים רבים. כלומר, אין לראות בסיווג המשטר נושא קשיח, אלא חלק מתהליך של מיתון ויישוב סכסוך לאורך זמן.

עם זאת, ביזור הכוח, למרות הפופולריות הרבה שהוא זוכה לה לאחרונה, אינו כמובן נוסחת פלא ליישוב סכסוכים. במקרים מסוימים המבנה המבוזר יכול דווקא להחריף סכסוכים אתניים בהעצימו את השאיפה של קבוצות להיפרדות מוחלטת ולהגדרה עצמית, אל מול אינטרס המדינה לשמור על שלמות טריטוריאלית. במצבים אלה לעיתים נדרש משא ומתן על תנאים מחודשים לקיום המשטר המבוזר, כפי שקרה למשל במקרים המוצלחים של בריטניה מול סקוטלנד, ווילס וצפון אירלנד או בספרד מול הבאסקים. אך במקרים של סכסוכים חריפים ואלימים, נותרה גם האפשרות של היפרדות למדינות נפרדות לחלוטין, כפי שהתרחש בסרביה-קוסובו או סודאן-דרום סודאן.

קונפדרציה כפתרון לסכסוך הישראלי-פלסטיני

בהיסטוריית הסכסוך הישראלי-פלסטיני קונפדרציה עלתה מספר פעמים כפתרון אפשרי. בשנות השבעים והשמונים, השיק המלך חוסיין מספר יוזמות לכינון קונפדרציה פלסטינית-ירדנית, ובשנות התשעים זוהתה תוכנית דומה עם שמעון פרס. לאחר התנתקות ירדן מהגדה המערבית וקבלה בין-לאומית של זכות הפלסטינים למדינה עצמאית, דעכה יוזמה זו.

בעשור האחרון קמו מספר יוזמות לקונפדרציה ישראלית-פלסטינית, ובכלל זה תנועת "ארץ לכולם: שתי מדינות, מולדת אחת". תנועה זו טוענת שעקב הגאוגרפיה המעורבת של יהודים ופלסטינים, ההיסטוריה והשייכות של שני הלאומים לארץ כולה, חלוקת הארץ לשתי מדינות מופרדות אינה אפשרית, וכנראה תחריף את הסכסוך. מצד שני, גם איחוד הארץ למדינה אחת אינו אפשרי, כיוון שישראלים ופלסטינים גם יחד לא יסכימו לוותר על זכותם להגדרה עצמית מדינתית.

התנועה מציעה אם כך פיתרון קונפדרטיבי: ישראל ופלסטין יהיו מדינות ריבוניות בגבולותיהן המוכרים לאחר סיום הכיבוש הישראלי. בו בזמן, תושביהן יהיו גם חברים ב״איחוד ישראל-פלסטין״ (או שם אחר), שיקומו בו מוסדות משותפים אשר ינהלו בהסכמת שתי המדינות נושאים כגון סביבה, כלכלה, הגירה, זכויות אדם ואף ביטחון. תושבי המדינות ייהנו בהדרגה מחופש תנועה, עבודה ומגורים בכל המרחב. ירושלים תהיה בירה משותפת לשתי המדינות ומחוז אוטונומי באיחוד. סדרה של מהלכי פיוס והשוואת זכויות יעניקו לקונפדרציה לגיטימציה ויציבות פוליטית.

---

פרופ' אורן יפתחאל חוקר עירוניות וגיאוגרפיה פוליטית באוניברסיטת בן-גוריון. ספרו האחרון "אדמה מרוקנת: הגאוגרפיה המשפטית של הבדואים" (עם אחמד אמארה) פורסם השנה בעברית. יפתחאל חבר במספר ארגוני צדק חברתי, שוויון ושלום. הוא נמנה על מייסדי תנועת 'ארץ לכולם' ומרכז-שותף של קבוצת שמ"ש במכון ון ליר.  מאמר זה נכתב במסגרת מרכז שמ״ש – לחקר שלום מבוסס שותפות, מרכז מחקר רעיוני ומעשי (בהקמה) במכון ון ליר, הפועל לפיתוח תפיסת שלום עדכנית במציאות של תלות הדדית בין ישראלים לפלסטינים. המרכז עוסק בחקר התמרת סכסוכים ובפיתוח הפרדיגמה של "שלום מבוסס שותפות", המשלבת שאיפה לעצמאות לאומית עם בניית שותפות דו-לאומית שוויונית. בהשראת ניסיון בינלאומי, המרכז יוזם ידע מחקרי ויישומי, מטפח שפה חדשה לשלום, ומקדם שיח מדיניות, תרבות וחברה לשם פיוס והכשרת עתיד משותף.